違章工廠開放資料解密之旅

違章工廠開放資料解密之旅 過去3年來,台灣環境資訊協會梳理百萬筆資料繪製污染地圖,追出政府不願說的違章工廠秘密,成功說服政府展開全面清查 文/王若樸 | 2018-11-26發表 從高空鳥瞰,綠色農地中散布著不少白色屋頂,那些其實是帶來污染的工廠,而且多數是違章工廠。(圖片來源/CC 3.0 TW授權 by 彰化在地團體) 「其實一開始,只是一個追蹤農地污染的專案。」台灣環境資訊協會研究員張淑貞指出,3年前,環協發起了守護農地計畫,想找出政府未列管的可能重金屬汙染農地。當時,環協與幾位學生分析了環保署和農試所的公開採樣資料,發現了993筆重金屬含量超標的農地,其中更有838筆不在政府管制紀錄中。隔年,這個發現公開後,立即引起公部門的注意。環保署直接將農地汙染調查納入當年年度計畫,農糧署也開始監測可能受汙染的農作物,並銷毀含量超標的作物。環協成功地喚起了政府對農地污染的重視,但是,「我們不想就此打住,想向上追溯農地污染的來源。」張淑貞嚴肅地說,臺灣農地的污染8成以上來自工業廢水,而這些含重金屬的廢水,就是來自位於農地上的違章工廠。這個決定,開啟了環協追查違章工廠和開放資料的新旅程。攝影/洪政偉台灣環境資訊協會研究員張淑貞表示,3年前一場守護農地計畫專案,意外開啟了他們追查違章工廠資料的計畫,經過3年電話、公文往返,梳理大量資料,自行建立一套未知違章工廠的推估數據,最後成功讓政府開放更多違章工廠資料,行政院也承諾將於2019年底前將全面清查。違章工廠的分散式集結張淑貞秀出一張約20公頃的彰化農地空拍圖,從高空鳥瞰,一大片綠色農地中,散布著難以數清的白色屋頂,「那些都是工廠。」她接著說,看似分散,卻多出現在農地上,就像是違章工廠的分散式集結行動一樣。農地出現違章工廠,也有部分原因是歷史包袱。張淑貞指出,1950和1960年代時,務農利潤非常低,農業人力大量流向工業。工廠業主為了節省土地和人力成本,便直接「讓工廠進駐農村。」農地上,開始長出零星工廠。1970年代,政府打著出口擴張的旗幟,鼓勵家家戶戶不管室內還是室外,都能做起手工加工副業,掀起家庭即工廠的浪潮,成了臺灣經濟起飛助力之一,不過張淑貞卻認為,當時經營副業的家庭,為了提升產能賺錢,開始擴大工廠範圍,違章工廠也因此增生、蔓延開來。違章工廠遍地開花半個世紀久,政府也不是悶不吭聲。公家機關第一次輔導違章工廠,早在1974年就開始了。透過《區域計畫法》,讓農地可以按實際現況訂定用途類型,也就可以將這些工廠合法化,一直到1986年嘉義縣編定完成後才告一段落。第二波違章工廠合法化出現在1996年。當時,政府祭出《興辦工業人申請利用毗連非都市土地擴展計畫及用地面積審查辦法》,讓農地違章工廠可以合法將毗鄰土地變更為工業地,2010年時改由《工廠管理輔導法》取代。《工廠管理輔導法》中,最為人知的是臨時工廠登記制度。張淑貞指出,符合經濟部認定低汙染、2008年3月14日以前既存的工廠,只要取得環保和消安文件,就可以取得臨時工廠登記,得免受區域計畫法、都市計畫法、建築法的處罰規定。該法原於2017年到期,後來延長到2020年。政府3度推出輔導違章工廠的政策,但卻「缺乏限制性的措施,」張淑貞指出,違章工廠業主趁著政府釋出善意,越蓋越多,也因此,「60年後的今天,違章工廠還是現在進行式。」違章工廠資料開放之旅,從找破口開始面對林立的違章工廠,環協的訴求很簡單,就是要政府公開違章工廠資訊,以及將違章工廠的行政處理過程資料化。環協自2015年底展開行動,先透過電話和數百封公文,向各地政府、民意代表和政府開放資料平臺要求公開違章工廠相關資料,但結果不是石沉大海,就是屢遭拒絕。張淑貞提到,政府單位最常拒絕的理由,就是以《政府資訊公開法》第18條第1項第四款為依據,也就是說,當人民申請要求開放的資料,會影響政府監督、管理、檢查或調查、取締的目的時,政府可以不提供或不公開。而環協則是以違章工廠會影響民眾健康和安全為由,來回應政府、要求公開資料。不過,這個理由的說服力,其實還不夠強大。就這樣經過漫長的12個月,「正當我們想放棄的時候,屏東和澎湖政府提供原始資料了,」張淑貞表示,這是環協要求政府開放違章工廠資料的一大步,因為這一步替環協開了個「破口」,可以用這兩個案例來說服其他縣市政府比照辦理。這個成果大大鼓舞了環協,他們決定再接再厲,繼續與各地政府溝通。經歷一次又一次的電話和公文往返,終於喚起另一波地方政府提供違章工廠原始資料,包括臺南、新竹、基隆和臺東等縣市,而宜蘭雖未提供原始資料,卻也開放了統計資料。雖然更多縣市跟進,但仍有些縣市堅持不願意公開。張淑貞指出,這些縣市不想做決定,將問題交由經濟部處理,但經濟部與各地政府取得的共識是「不拒絕提供」,也就是說,這些機關不會主動公開違章工廠資料,而民眾如果向公家機關索求資料,政府也不會拒絕提供。雖然這不是環協最滿意的答案,卻也是個里程碑。自經濟部於2016年11月提出「不拒絕提供」策略開始,環協以此為基礎,要求經濟部主動蒐集各縣市資料並上網公開,而經濟部也確實做到了。只不過,當時這批開放資料的欄位不完整,彙整方式也將不同縣市切開、分散在不同資料表中,不易查閱。後來,環協再次要求比照合法工廠的欄位補齊違章工廠資料後,經濟部才重整了先前蒐集的資料,並在2017年5月時以臨時工廠名錄公開。但張淑貞指出,這些資料只涵蓋7千多家接受政府輔導的工廠,對於其他正確性不明,或資料欄位不齊的工廠,經濟部還是未公開。不過,為了方便民眾了解違章工廠位置,環協也根據經濟部公布的臨時工廠名錄資料集,製作出「輔導中違章工廠地圖」,將工廠名錄中的廠商資料,對應到臺灣衛星地圖上,以視覺化方式呈現。使用者只要點擊衛星地圖中的紅色標點,左側欄位就會顯示該廠商的詳細資料,包括工廠名稱、地址、統一編號、工廠登記編號,以及產業類別和主要產品等,一目瞭然。而從這個地圖中,也能看出違章工廠多集中於臺灣西半部地區,東半部則是宜蘭為主。台灣環境資訊協會利用經濟部公開的臨時工廠名錄,建置出「輔導中違章工廠名錄」,只要點擊紅色圖標,左側欄位就會顯示廠商資訊,像是廠商名稱、地址、產業類別和主要產品等。政府沒資料、資料不完整,不如自己動手做與其等待政府蒐集、整理再公開全數違章工廠資料,張淑貞認為,倒不如自己動手做,大眾也能更快速掌握違章工廠動態。環協先比較不同政府部門對違章工廠的估計數量,比如經濟部工商普查推估,全臺違章工廠數量有3.9萬家,但農委會國土調查結果,卻推論有13.5萬家。「由此可知,政府對違章工廠的掌握程度很弱,」張淑貞說道,要用這樣的資料量來制訂政策和評估,顯然非常不足。環協再從臨時工廠名錄中發現,這些工廠因有營利也需繳稅,因此他們找到了一條更精準推估違章工廠的公式:可能經營違章工廠的企業數=製造業營業稅籍企業數量—合法工廠登記企業數量。這一次,環協不再單打獨鬥。在資料英雄計畫成員及教育部推廣計畫的助力下,甚至還有來自逢甲學資工系、統計系的支持,聯手分析了近10萬筆登記工廠名錄資料,以及近150萬筆的全國營業稅籍登記資料,經比對行業分類的製造業類別資料,推估出目前從事製造業但名下無合法登記工廠的企業數,約有12萬5千家。再進一步分析,環協也發現,近幾年違章工廠每年增加的數量不斷飆升。1960年代時,違章工廠年增數才不過145間,1970年代則來到769間,但從1980到 2000年代間,違章工廠年增數大舉攀升至3,172間,2010年後至今每年增加的違章工廠數量,則更是高達5,518間。而違章工廠的數量變動,還與政府政策有關。若只看最近10年,張淑貞指出,只要碰上違章工廠修法年度,違章工廠數目就會大增。舉例來說,2005年時《工廠管理輔導法》輔導條款修正案正好送審,該年違章工廠的數目,較前一年增長了20%;而另一個驟增點則是2010年,政府鬆綁《工廠管理輔導法》政策,允許違章工廠申請臨時登記並就地合法化。這一年的違章工廠家數直接攀升至4,700家,較前一年多了46%。「這凸顯了政府放寬違章工廠政策,會產生負面效果。」張淑貞說道。除了時間點的分析,環協也公開了在不同縣市中,經營中高汙染違章工廠的企業家數推估。張淑貞指出,相對於政府推估的數百家,環協從自己的推估中,發現全臺有8千多家企業經營中高汙染工廠,包括如電鍍、表面處理等會排放大量廢水的產業,資料顯示新北市1,593家位居全臺之冠,緊接著為臺中市的1,493家、彰化縣855家和桃園市778家等。如何從龐大資料找出未知的污染源開放資料過程,第一個挑戰是要想辦法要求政府提供資料,若政府不願提供或資料不完整,就得想辦法從從各種既有的公開資料中,梳理出可以使用的資料。環協從2015年的守護農地計畫,到現在的違章工廠計畫都是如此。有了資料之後,下一個挑戰就是如何提高資料的可讀性,尤其初步取得的資料,往往是第一手的原始資料。例如,2016年時,環協和D4SG合作進行的守護農地計畫,利用農試所全臺土壤調查資料,與環保署列管資料進行重疊分析,來找出可能受重金屬汙染的農地。首先利用環保署重金屬管制標準來判斷農試所偵測的數據,找出哪些取樣點的記錄屬於超標地點,再利用網格法比較。由於農試所原始資料每一筆代表了一塊250 X 250公尺的面積區塊(稱為網格),該區塊的記錄超過污染標準,就是一個超標網格。計算超標網格的中心位置距離環保署列管農地的距離,若在200公尺內有農地,就可推測這個農地可能受到重金屬污染。重疊分析時,因為環保署記錄的農地是不規則狀多邊型,還得先計算出這個農地的重心位置,再利用此位置與超標網格的中心點來比對距離,才得以判斷此農地是否靠近重金屬污染源。扣除環保署已知的列管農地資料,其餘接近重金屬污染源又屬於農地用途的土地,就是連環保署都不知道的遭污染農地。為了方便這些污染資訊的使用和檢視,環協也將這些資料轉換成圖資,並開發一款農地重金屬污染地圖,也將程式碼和污染圖資開源釋出,後來更發展出了一套守護農地地理資訊查詢系統,持續擴充資料。而全國違章工廠原始資料初步推算出來後,也根據工廠地址,不只繪製出違章工廠分布地圖,將違章工廠圖資套疊到守護農地地理資訊系統中,就可以呈現出疑似重金屬污染農地和違章工廠之間的關連。環協也將整理後的資料開放出來,在農地污染類資料集有農地重金屬污染地圖、環保署列管受污染農地場址,以及農試所重金屬檢測超標及未列管土地。而在違章工廠類資料則包括了輔導中違章工廠地圖、臨時工廠名錄等,另外結合上述兩者的農業農地資源盤整結果,則釋出了農地違章工廠、行政區農地工廠佔地面積排比以及製造業稅籍無工廠登記企業。環協計畫2018年可以進一步建立全臺農地非農用與污染現況的地圖資料庫。不過,其中環協自行推估而來的資料,例如高汙染違章工廠的企業家數等,因為是從相關資料歸納而成,並非實際盤點結果,張淑貞也坦言:「有高估或低估的可能。」她進一步指出,環協與合作夥伴爬梳數百萬筆資料,進行全臺違章工廠企業家數推估時,就遇到了如何難以分辨而可能造成誤差的情況,例如環協利用製造業營業稅籍企業資料來搜尋違章工廠,但稅籍資料往往登記的是企業地址,而非工廠地址。再加上,同一家企業名下可能不只擁有一間工廠,要將準確找出企業與違章工廠間的連結不是一件容易的事,「而我們沒有一套明確的條件來篩選。」張淑貞表示,經濟部也舉出零星的例外個案,來質疑這份推估的可信度。但環協的目的,並非要提供最完整、最正確的名單。張淑貞強調,而是要藉由這份推估報告,喚起政府對違章工廠的重視。儘管公家單位提出質疑,這正好讓環協得以要求政府全面清查臺灣違章工廠,並呼籲政府將清查資料完整公開,讓大眾知道真實狀況。而行政院政務委員張景森於今年承諾,2019年底前將全數查清全臺違章工廠,清查後也將檢討處理方向。環協如何透過資料分析來找出未知的污染農地開放資料除了想辦法拿到資料是一大挑戰外,如何從原始資料找出關鍵資料,再進一步轉換成可讀性高的素材,也是另一個難題。環協和D4SG合作,利用農試所全臺土壤調查資料,與環保署列管的問題農地資料進行重疊分析,來找出未知可能受重金屬污染的地點。 第一階段  取得農試所原始資料從農試所土壤網格資料庫光碟取得13,6902筆土壤檢驗的網格資料,每筆代表250公尺 X 250公尺(62,500平方公尺)的土地。 第二階段  資料轉換和比對進行數據轉換和比對,依據現形污染管制標準來判斷哪些網格是超標地區,再和環保署已知的管制農地(已知受污染農地)比對,就可找出接近污染源但還未知的農地。 第三階段  超標農地圖資視覺化最後一步,就是將這些重金屬污染農地圖資,繪製成互動式的視覺化農地重金屬污染地圖,方便民眾檢視。資料來源:台灣環境資訊協會、iThome整理,2018年11月

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