【社會】避不開選舉時程國土計畫永無出頭日?

【社會】避不開選舉時程國土計畫永無出頭日?2018-02-1512:30賴清德(中)欲解決「五缺」問題,頻開「加速投資台灣」會議。攝影/郭晉瑋行政院否認延緩,五月是否公布即將見真章全國與地方國土計畫的實施期程全都在蔡政府任內,而且與選舉年完全重疊。地球公民基金會專員吳其融就分析,若這次選舉前沒有提出全國國土計畫,又延期長達兩年,未來全國國土計畫的實施將與大選的時間重疊,是不是又繼續讓步?李佳穎紀錄片導演齊柏林逝世逾半年,《看見台灣》電影精華版又被剪輯傳播,台東縣政府與國家圖書館都曾在這期間展覽齊柏林生前所拍攝的照片。齊柏林所拍攝的影像除了揭露亞泥新城山礦場「挖得更深了」,也使台灣山林水土的濫墾濫伐無所遁形。馬政府通過,蔡政府落實,誰實施?地方選舉過程當中,有一部分都是以土地開發做為爭取選票的工具,但也容易造成浮濫開發。苗栗大埔案即是一例,當時苗栗縣政府為擴大竹南「新訂都市計畫」,徵收大埔農地,變更為建地,令在地居民憤怒,正當性受到質疑,也引發大規模抗爭。行政院長賴清德每周下鄉,據傳中南部縣市首長都曾向賴清德反映全國國土計畫草案當中農業發展區的分配,擔心全國國土計畫一旦劃下去,在「農地農用」的狀況下,農業縣的發展就被綁死,而且農地不用繳增值稅、地價稅,也怕影響稅收。行政院、內政部等中央部會雖然都矢口否認將延緩實施全國國土計畫,但反對聲浪甚囂塵上,環保團體都已經明顯感覺到。自一九九三年,就有人在立法院提案訂定《國土計畫法》,歷經二十二年,在二○一五年立法院法定會期最後一天才三讀通過。而後時任行政院長張善政核定一六年五月一日為法規實施日,依法今年五月就得公告實施全國國土計畫,接下來兩年,則是直轄市與縣市政府應公告實施地方國土計畫,最後再由中央指定日期,公告國土功能分區圖。三讀版本的《國土計畫法》是在馬政府時期通過,由張善政核定,當時為防堵大埔案再次發生,設下嚴格的門檻。經過政黨輪替,全國與地方國土計畫的實施期程全都在蔡政府任內,而且與選舉年完全重疊。地球公民基金會專員吳其融就分析,若這次在地方規模的選舉前沒有提出全國國土計畫,又延期長達兩年,未來全國國土計畫的實施將與全國規模選舉(指總統、立委大選)的時間重疊,地方亦然,「若是繼任縣市長接手前任通過的國土計畫,那豈不是抗議更多嗎?」環團認同「農業權」平衡地方發展社會議題推進與選舉時程競合,的確在政治場域中刀光劍影,就國土計畫來說,土地分區是最為顯著的政治角力。五月即將公布實施的國土計畫,是為了確立國土功能分區及各分類土地的使用指導原則,實質規畫的壓力與重責大任是落在各地方縣市政府身上。所以吳其融才說,地方國土計畫若與縣市首長選舉時間重疊,「一定會爆炸。」即便官方都否認將延緩實施全國國土計畫,但吳其融指出,目前行政院層級的作為是空白的,行政院國土計畫審議委員會尚未成立,若真的在今年二月底成立,僅剩下兩個月的時間就要公布實施,「趕得上嗎?」國土計畫的審議分為縣市、內政部與行政院三個層級,內政部審議會處理專業課題的技術攻防,行政院審議會則扮演重要政治決策的角色。掣肘全國國土計畫實施的一大原因是農業縣市的抗議。內政部初步將全國農地總量控管為七十九萬公頃,並指定各縣市分配量,形成人口少的農業縣反而要大量劃設農地的現象。台南市分到最多,有八.七八公頃,其次是屏東、雲林、嘉義,都被分配超過七公頃,至於台北市則是○。曾有人拋出購買「農業權」的看法,吳其融認為,人口多的縣市購買農業發展權屬合理,才能平衡地方發展,但這時候財政部就必須加入討論。農地最大的問題出在不用繳增值稅、地價稅,未來也不能成為都市計畫與工業區用地;嘉義縣長張花冠才慨嘆:「嘉義縣老、苦、窮,離天堂近,離台北遠,快被中央遺忘了!」不過吳其融也質疑,即便不劃設農地,目前分配到較多農地的縣市是否有足夠的開發量能;土地開發不光只有土地就可以,若要劃設為工業區或住宅區,都必須有相應的水、電資源。都市用地縮小,開發量能反而集中真正下鄉跑過中南部縣市的人就直言,就屏東來說,真正的「精華地帶」就在屏北,屏南工業區「不知道在幹嘛」,屏南地區其實可以好好地用來做為漁業與農業使用。再如,彰化縣政府持續推動二林精密機械園區開發,仍在走環評程序,有人即指出,精密機械的腹地都在台中,也可以直接透過台中港來做出口,沒有必要設在二林,還得透過台七十四甲線運輸,也因此只是土地便宜,仍無法形成誘因。台灣農村陣線成員許文烽表示,各縣市分派到的農地總量,其實與實際的農地數字差不多,各縣市不應趁國土計畫擬定時,硬把農地塞進「城鄉發展地區」,反而是必須找到錯誤劃設、荒煙蔓草未開發的工業用地,恢復成可耕的農地來交換,這樣總量才能夠落實。許文烽重申,這個工作必須要由行政院、國發會來盤點。吳其融認為,要把都市計畫用地解編為農業用地,的確令人難以接受,但從比較上位的角度思考,都市用地縮小,反而能讓開發量能集中,認知到各個區域的產業特性,創造群聚性的規畫。「當農業土地減少,意味著挹注到該地的農業資源就會減少,縣市首長不能不要農業土地,又高喊沒有農地資源,不能發展農業三.○、四.○。」國土計畫功能分區粗分成國土保育、海洋資源、農業發展與城鄉發展等四類,每一分類中還有細分,其中都市計畫區與工業區都落在城鄉發展分區當中。最近內政部公布「城鄉發展區」第二類,即原區域計畫劃設的工業區,與行政院《獎勵投資條例》核定的工業區。營建署曾提出,為提供公共設施環境改善設施或提供緩衝空間,可以適度擴大五○%範圍。就算全國國土計畫能如期在五月公布,但吳其融也質疑城鄉發展區是否能在模糊的定義下無限上綱。國土計畫能再延嗎?賴清德上任之後,首要就是解決「五缺」,頻開「加速投資台灣」會議,會議結論經常出現「簡化申請程序」、「執行法規鬆綁」,例如近期就有海岸審議機制簡化、山坡地開發放寬的輿論出現。一月九日「加速投資台灣」專案會議中就提到,政院為刺激投資,將鬆綁山坡地擴建廠房減徵回饋金,《山坡地開發利用回饋金繳交辦法修正草案》明訂山坡地開發利用許可範圍的面積認定,區分建築基地及建築以外的面積,並與水土保持計畫脫鉤處理。《國土計畫法》看似對於開發行為、產業發展設下重重限制,其實不然。只有設下標準,才能依循標準,根據各地的發展狀況、沉痾的歷史結果,提出彈性的解決方法,「簡化」、「鬆綁」才有所本。荷蘭在一九五○年代進行國土規畫,日本則在七○年代開始,台灣的進程比他國晚了超過五十年,已經存在許多歷史命題,例如農地上的違章工廠或是農舍問題,雖然過去的區域計畫法可以裁處,但國家系統甚少介入。「從專業來說,時間再多永遠都做不完。」但是吳其融認為,若我們承認國土計畫比過去的區域計畫還要好,那麼民間團體願意投入心力與政府一起,並且容許過程走得跌跌撞撞。《國土計畫法》經過朝野立委多年共同推動才三讀通過,國土計畫準時公布、實施,不僅是行使環境正義,更是共同思考台灣產業發展的時刻。➤購買本期新新聞

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