【顧爾德專欄】總統能用憲法44條做什麼?

【顧爾德專欄】總統能用憲法44條做什麼?2017-08-3012:30法官基於《憲法》44條賦予總統的「院際爭執調解權」,判決前總統馬英九無罪。攝影/郭晉瑋《憲法》44條賦予總統「院際爭執調解權」,旨在解決憲政分權爭議。馬英九教唆洩密罪,法官就據此判他無罪。此判決對總統權力會有何影響?此條文真能解決憲政爭議嗎?顧爾德前總統馬英九遭立委柯建銘自訴教唆洩密罪,經台北地院判決無罪。法官主要理由是基於《憲法》四十四條賦予總統的「院際爭執調解權」,而這也是馬英九一方在法院中的主張。總統與總長案,法官見解對立這個判決引發不少值得深究的議題:首先是這個教唆洩密案件,適不適用《憲法》四十四條?其次,如果依這個判決推演,總統的權力會有何變化?最後,一旦真的出現重大院際爭執,《憲法》四十四條真的能有效解決嗎?《憲法》四十四條規定:「總統對於院與院間之爭執,除本憲法有規定者外,得召集有關各院院長會商解決之。」據此,此案地院承審法官的判決指出:「若於檢察官行使職權時,行政權或立法權不當介入、干預,即為侵害司法獨立之情事,此時權力分立即遭破壞,而產生院與院間之重大爭議,總統應得依憲法第四十四條行使權限爭議處理權。」判決稱,總統在憲政角色「已愈發崇隆」,「必須超越黨派,為國家的一致性及團結付出的中立仲裁者角色,在政治上調和鼎鼐……」法官肯定了總統在憲政分權出現現爭議時,有行使「院際爭執調解權」的權責。問題是,這個案件合不合乎上述條件?擴大解釋為「潛在、可能」爭議對此,法官接著指出,《憲法》四十四條有關「院與院間之爭執」並非「限於已經發生各執己見、相互杯葛之紛爭,潛在、可能發生之爭議自當包含其中,一旦遇有院際間重大爭議而憲法並無特別規定解決方式時,總統自得與各相關院長會商,使紛爭盡早消弭於無形,以維憲政安穩。」這樣的詮釋引起很多非議。因為教唆洩密事件的另一個主角、前檢察總長黃世銘,因為此事件被依違反通訊保障及《監察法》起訴,當時黃世銘主張無罪的理由之一也是「院際爭執調解權」,而法官見解卻完全不同。此案於二○一四、一五年分別被台北地院與高等法院判決有罪時,法院判決書寫著:《憲法》四十四條「適用在行政院、立法院、司法院、考試院、監察院間關於國家政策事項發生爭執之情形,並非行為不法責任之處理機制,本案依被告所稱因有立法院長關說之情形,已與上開情形有別。」從黃世銘案的判決可以瞭解到,法官認為「院際爭執調解權」中的「爭執」,是因五院之間權力分立事項引發;立法院長與立委涉入關說案並非權力分立引發的爭執,而是涉及「行為不法責任」。兩次執行「院際爭執調解權」都失敗不同法官對法律條文可能有不同解釋,不過若立法委員涉入關說,自有法律可據以偵辦、審理,此案怎麼會符合法官所稱「憲法並無特別規定解決方式」這項條件?更何況,馬英九也未召集立法院長王金平、行政院長江宜樺與司法院長賴浩敏一起開會調解。更重要的是,由於大法官會議從未針對《憲法》四十四條做過解釋,此案承審法官卻自行把此條文詮釋為總統可以介入各種「潛在、可能發生之爭議」,自然引以很大的恐懼──不少人擔心,未來總統可隨時因應各種「潛在、可能」的爭議,把手伸入五院之間。「院際爭執調解權」也成了總統權限膨脹的藉口。說它是「藉口」,因為要遂行此權力,還是要有其他人配合才能得逞,例如此事件中的江宜樺與黃世銘。若真的要照《憲法》四十四條召集有關各院院長會商爭議,其實效果並不大。例如,二○一四年三一八服貿爭議時,馬英九曾依此法條召集江宜樺、王金平會商,結果王金平拒絕出席。陳水扁在二○○○年十月停建核四,因為立法院通過核四預算,但行政院不執行,而出現院際爭議。當時陳水扁也曾想用「院際爭執調解權」召集行政、立法、司法與監察院長協商,這是中華民國史上總統首次動用此權力(之前威權時代總統、執政黨主席說了算,不必召集各院長調解),但當時立法院長王金平還是不參加。從這兩次「院際爭執調解權」的行使可發現,若真面對院際之間的分權之爭,《憲法》四十四條不見得派得上用場。這裡面涉及實際的政治權力互動──王金平與馬英九有「馬王鬥」心結,而陳水扁面臨的是朝小野大,國會由國民黨主導,因此王金平兩次都不聽總統的命令。前大法官蘇俊雄就指出:「總統本身是否具有超黨派的地位和角色,影響此一機制的功能和效果。」政治學者黃秀端也指出,在憲政運作中,「總統無法完全超脫黨派背景和政黨政治之影響,甚至可能涉入爭議之中」,因此,院際爭執調解權的效果「視總統個人之威望與實際政治生態、運作而定」。總統踰越權限的護身符從過去兩次總統動用此權力的經驗可知,正是因為總統並非如馬英九案承審法官所言的「角色崇隆」、「超越黨派」,因此,要用《憲法》四十四條解決憲政爭議,在今日台灣政治環境中並不容易。馬英九教唆洩密罪的判決,不僅如台北地檢署所言:「敲開台灣監聽資料自此可供政治利用的大門」,或如高院在黃世銘案判決書所言,擔心造成「行政權藉由操縱檢察權影響審判權的危險」。更是讓總統可以藉《憲法》四十四條做護身符,踰越權限插手各憲政領域。但是真正面臨立法宗旨冀望達成的解決憲政爭議時,總統實際上卻能力有限。➤購買本期新新聞

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